瞭望智库专访｜尹艳林：当前经济的难点与突破
今年上半年我国GDP实现同比增长5.3%，中国经济在复杂多变的内外环境中延续了稳中向好态势。最近，不少国际机构都下调了全球经济增长预期，但是这些机构大多不约而同调高了中国经济增长预期。为确保中国经济航船沿着高质量发展航道行稳致远，如何精准把握宏观经济大势、激活内需增长新动能、破除制约要素流动的体制机制障碍、优化投资效益及深化全国统一大市场建设等仍是重要议题。
近日，恰逢第十四届全国政协委员、经济委员会副主任尹艳林新著《深层次改革：中国经济的难题与突破》出版，瞭望智库围绕上述题目对他进行了专访。作为长期致力于宏观经济政策、经济体制改革研究的专家型委员，尹艳林结合当前经济运行数据与基层调研案例，深入剖析扩大内需的政策工具箱与有效需求不足的破局路径，并就优化投资结构、提升效益协同消费增长的实践方向给出建议。
针对“纵深推进全国统一大市场建设”这一重大部署，尹艳林进一步聚焦政策发力点的新变化，详解“统一政府行为尺度”的深层意义，阐释“五统一、一开放”框架如何系统性破解市场分割顽疾，并揭示扩大内需政策与统一大市场建设的协同放大效应。
文｜瞭望智库 蒲海燕 实习生 熊翰川
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瞭望智库：在当前全球经济增长动能减弱，地缘政治关系紧张的背景下，2024年我国GDP实现5%的增长，2025年上半年GDP增速为5.3%。为什么我们能保持一个比较稳的发展态势？
尹艳林：去年，世界经济复苏乏力，地缘政治冲突和国际贸易摩擦频发，国内有效需求不足，新旧动能转换阵痛释放，二、三季度我国经济增速放缓，一度面临经济下行压力较大的不利局面，实现预期目标难度陡增。2024年9月26日中央政治局会议果断部署一揽子增量政策，打出强有力的政策组合拳，推动经济运行明显回升，实现全年经济增长5.0%左右的目标，经济总量达到134.9万亿元，首次站上130万亿元新台阶。2024年我国以5%的经济增速位居主要经济体前列，所创造的经济增量相当于一个中等经济体一年的经济总量，对全球经济增长贡献率达到30%左右。
第十四届全国政协委员、经济委员会副主任尹艳林。
今年全国两会前夕，国内外机构都预计中国今年GDP增速会在5%以下，今年上半年我国GDP同比增长5.3%，比去年同期和全年均提升0.3个百分点，超出多数市场机构预期，为实现全年GDP增长5.0%左右的目标奠定了良好基础。在国际形势急剧变化、外部压力明显加大情况下取得这样的成绩，非常不容易。这反映出中国经济的强大韧性，也反映出更加积极有为的宏观政策发挥了重要作用，对提升市场信心，改善预期，有重要意义。最近，不少国际机构都下调了全球经济增长预期，但是这些机构大多不约而同上调了中国经济增长预期。
我国之所以能保持一个比较稳的发展态势，一是有超大规模市场的需求优势、产业体系配套完整的供给优势、大量勤劳智慧高素质劳动者和企业家的人才优势，有需求升级、结构优化、动能转换的广阔增长空间；二是有长远规划、科学调控、上下协同的有效治理机制，今年以来，国家把做大做强国内大循环摆在更加突出的位置，实行更加积极有为的宏观政策，出台了一系列政策支持扩大内需，政策效果明显；三是有改革创新效应的释放，加快落地进一步全面深化改革300多项重大改革举措，激发经济发展内生动能，因地制宜发展新质生产力不断培育更多新的增长点。
2024年12月18日，上海洋山港码头（无人机照片）。新华社记者 方喆 摄
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瞭望智库：根据国家统计局7月发布的上半年宏观经济数据，从上半年“三驾马车”对第二季度经济增长的贡献率的数据可以看出，内需尤其消费是促进GDP增长的主动力。在扩大内需促进消费方面，未来还有哪些政策工具可以用？
尹艳林：我们国家有超过14亿人口，正处在消费升级的关键时期，市场规模优势非常明显，除落实好《提振消费专项行动方案》《关于金融支持提振和扩大消费的指导意见》等文件外，未来还有相当多的政策工具可用。
一是财税政策方面。
通过减税增支，推动中低收入群体增收减负。比如，调整个人所得税起征点，降低最高边际税率，增加专项附加扣除项目和数额，减轻中等收入群体税赋负担。通过增加财政转移支付，增加低收入人口收入，包括落实好适当提高退休人员基本养老金、提高城乡居民基础养老金、提高城乡居民医保财政补助标准等政策，鼓励有条件的地方结合实际向困难群众发放救助金或增发一次性生活补贴。
考虑适当增加工资收入，提高职工工资待遇，完善劳动者工资正常增长机制，促进重点就业群体工资性收入合理增长。
落实促进房地产市场平稳健康发展有关的税收政策，更好满足住房消费需求。
运用财政补贴、贷款贴息等政策工具，发挥财政政策对消费的引导带动作用。
二是金融信贷政策方面。
多措并举，拓宽财产性收入渠道，进一步丰富适合个人投资者投资的债券相关产品品种。
鼓励金融机构加大个人消费贷款投放力度，合理设置消费贷款额度、期限、利率。增加对批发零售、餐饮住宿、家政服务、养老托育等领域经营主体的融资支持，围绕文化旅游、体育、娱乐、教育培训、居住服务等领域创新融资模式。
发挥好5000亿元服务消费与养老再贷款的作用，激励引导金融机构加大对住宿餐饮、文体娱乐、居民服务、养老托育、教育、旅游等服务消费领域的金融供给，开发适合新型消费特点的金融产品和服务。
在青海省西宁市城中区一家托育中心，老师带孩子们体验劳动课程（2024年12月12日摄）。新华社记者 张龙 摄
围绕适老改造、体育设施、充电装备等消费基础设施建设领域，以及交通、物流、供应链等商贸流通项目，探索创新适应资金需求特点的金融产品和融资模式，合理设置贷款期限，加大贷款投放力度。
鼓励试点地区在消费领域积极稳妥推行数字人民币。
三是投资政策方面。
加快构建充电基础设施体系，加大在中小型农业农村基础设施建设领域以工代赈的实施力度，扩大消费基础设施、消费服务功能提升类、消费新业态新模式的有效投资。支持符合条件的消费、文化旅游等领域项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。加大对夜间消费集聚区域的经营活动场地、公共交通运力、临时停车泊位等配套设施的保障力度。
四是改革政策方面。
健全种粮农民收益保障机制和土地增值收益分配机制，探索通过出租、入股、合作等方式盘活利用农户合法拥有的住房，促进农民增收。及时清理对消费的不合理限制，推动汽车等消费由购买管理向使用管理转变。严格落实带薪年休假制度，鼓励带薪年休假与小长假连休，实现弹性错峰休假。完善游艇、房车露营等新型消费领域管理机制和行业标准，不断丰富邮轮航线和旅游产品。从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、助残、托幼、家政等多元化服务供给。优化营业性演出、体育赛事等审批流程，推行“一次审批、全国巡演”。
五是开放政策方面。
完善外国人入境居留政策和免税店政策，推动扩大入境消费。深化国际消费中心城市建设。扩大电信、医疗、教育等领域开放试点。聚焦居民消费升级需求，推动医疗健康、文化娱乐等优质生活性服务进口。
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瞭望智库：中央经济工作会议在部署2025年重点任务时，把扩大国内需求摆在首位，强调“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。那么有哪些办法可以促进扩大内需？
尹艳林：具体来说，可以采取以下办法全方位扩大内需。
一是加力实施更加积极有为的宏观政策。
全方位扩大内需，必须加强逆周期调节。我国政策工具箱储备充足，可以根据形势变化动态调整、积极应对，用好用足更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策。财政政策方面，可以将债务政策作为逆周期调节的重要手段，果断发行更大规模的超长期特别国债，提高地方债务限额。研究制订一揽子扩大政府支出的专项计划，加大财政支出强度。货币政策方面，在当前情况下更多发挥总量功能，尽快把降准降息要求落实到位，起到刺激投资和消费需求的作用。
二是大力提振消费。
消费是全方位扩大国内需求的优势，也是重点。首先我们需要持续用力推动房地产市场止跌回稳，尽快修复资产负债表，提升居民消费能力，多举措激活房地产市场。其次是深入开展汽车、家电等消费品以旧换新。再次是大力发展服务消费，减少文化演出、教育等服务领域不必要的前置审批条件，释放文化、旅游、教育、医疗、养老、托育等方面潜在需求。另外，可以创新开发更多新型消费场景，积极发展新型消费。当然，还要推进服务业扩大开放，扩大教育、医疗、文化等领域开放试点，吸引国际高端要素进入，丰富服务供给种类。
重庆市江北区一家4S店的工作人员为消费者介绍购车补贴相关政策（2024年10月17日摄）。新华社记者 王全超 摄
三是不断扩大有效投资。
我国扩大投资仍有巨大的空间和潜力。在基础设施领域，许多建成于上世纪八九十年代的交通、市政等传统基础设施正进入老化期，其中路龄超过15年设计年限的二级及以上高等级公路占比超过50%，适度超前部署新型基础设施建设，增强数据感知、传输、存储、运算能力。产业投资方面，如传统产业设备更新、工艺换新、数智化投资改造等，更大力度支持“两重”项目，通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等多种方式，以政府投资有效带动社会投资。还可以扩大以工代赈规模（如中小型农村基建项目）。
四是积极寻求投资与消费的结合点。
要把推进新型城镇化作为“投资于人”、带动消费的一个重点领域，加强新型城镇化建设，加大基本公共服务、保障性住房、生育支持等方面投入，相应提高新市民的消费水平。把促进住房消费作为带动投资的重要抓手，鼓励和刺激住房购买，充分释放刚性和改善性住房需求潜力，以住房销售的增加引致房地产开发投资的止跌回稳，从而扩大投资。
五是加快健全内需增长的长效机制。
建立健全居民自主消费体制，调整不利于消费结构升级的政策，全面清理现有不利于消费释放，尤其是各类限购、限贷、限价等行政干预措施。完善有利于提高居民消费能力的收入分配制度，推进个人所得税改革，合理提高个人所得税基本减除费用标准，适当增加专项附加扣除，加大对低收入群体转移支付，增加低收入群体收入，扩大中等收入群体规模。
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瞭望智库：在投资方面，房地产投资面临调整，制造业投资受多种因素制约，基建投资发挥着重要支撑作用。如何优化投资结构，提高投资效益，以更好地协同消费拉动经济增长？
尹艳林：我国现阶段固定资产投资潜力仍然非常大，投资增速放缓不意味着投资空间收缩，需要投资的领域还很多。优化投资结构，提高投资效益，以更好地协同消费拉动经济增长，要抓好“四个统筹”：
一是统筹传统和新型基础设施建设。
推进城市地下管网管廊建设改造，加强燃气、给排水、热力、地下管廊等建设，同时加强国家工程研究中心、国家技术创新中心等产业创新基础设施建设，适度超前研究布局低空智能网联等基础设施，推动国家数据基础设施建设，发展数字化、智能化基础设施。
二是统筹传统和新兴产业发展。
加快推动重点领域节能降碳改造和用能设备更新，加力实施设备更新贷款贴息，推动工业互联网规模化应用，加大服务业投资力度，在智能制造等领域加快部署实施一批新的重大项目。
三是统筹“投资于物”和“投资于人”。
加快完善现代化基础设施体系，加快构建国家水网工程体系。加强义务教育学校标准化建设，推动义务教育优质均衡发展，扩大高中阶段教育学位供给。开展以村庄公共设施、农村生活污水和垃圾处理、村内道路为重点的和美乡村项目建设，推动城镇基础设施向乡村延伸。加强对农业转移人口的住房保障，进一步扩大农民工社会保险覆盖面。推进城市危房和老旧房屋改造。加快职业技能培训基础设施建设，支持公办养老机构建设护理型床位。改善病房和诊疗条件。推进群众身边的运动场地建设。
四是统筹“硬投资”与“软建设”。
进一步优化超长期特别国债具体投向，重点支持基础研究能力提升、未来产业发展。系统推进重大科技基础设施建设。深入实施东数西算、西电东送、西气东输、川气东送等工程，推进沿海、沿江高铁建设。加快制造业数字化转型，加大对中小企业数字化转型的支持。
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瞭望智库：2025年政府工作报告强调“纵深推进全国统一大市场建设”，与2022年《关于加快建设全国统一大市场的意见》相比，现阶段政策发力点有哪些新变化？其中“统一政府行为尺度”的提出有何深意？
尹艳林：近年来，全国统一大市场建设工作取得重要进展，建设统一大市场的共识不断凝聚，公平竞争理念深入人心。但也要看到，实践中还有一些妨碍全国统一大市场建设的问题，市场分割和地方保护仍比较突出。
2025年政府工作报告部署“纵深推进全国统一大市场建设”，突出强调加快建立健全基础制度规则，破除地方保护和市场分割，打通市场准入退出、要素配置等方面制约经济循环的卡点堵点，综合整治“内卷式”竞争。
2025年7月1日召开的中央财经委员会第六次会议，研究了纵深推进全国统一大市场建设等问题。会议指出，纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放。会议强调，要聚焦重点难点，依法依规治理企业低价无序竞争，引导企业提升产品品质，推动落后产能有序退出等。特别是，将中共中央、国务院2022年4月10日发布《意见》中要进一步规范不当市场竞争和市场干预行为的要求，上升为“统一政府行为尺度”，作为“五统一”的重要内容，凸显打破各种制约全国统一大市场建设的显性、隐性壁垒的重要性和紧迫性。
统一政府行为尺度，涉及中央与地方、政府与市场、行政权力与依法行政，关系到市场公平竞争和平等保护高水平社会主义市场经济体制构建的基本问题，也是妨碍构建新发展格局的重要因素。当前，建设全国统一大市场的重要任务就是打破地方保护和市场分割。统一政府行为尺度，就是针对这个问题提出的，重点是规范政府行为，破除地方保护主义。
为破除地方保护，我国自2016年开始实施公平竞争审查制度，到去年为止，8年来，全国累计审查的政策措施161.8万件，清理存量文件447万件，废止和修订了排除、限制竞争的政策措施9.3万件。2023年6月28日，市场监管总局和国家发展改革委、财政部、商务部联合印发《关于开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作的通知》，对2022年12月31日前制定、现行有效的政策措施进行集中清理，截至2024年3月28日，共梳理涉及经营主体经济活动的各类政策措施690448件，清理存在妨碍全国统一大市场和公平竞争问题的政策措施4218件。一批经营主体反映强烈的限制企业迁移、设置进入壁垒、谋求自我小循环等行为得到纠治。
从清理情况看，还有一些深层次问题需要进一步解决，主要是隐性方式增多、各种“土门槛”“土政策”多发，发现和纠正相关行为的难度加大，“边清理、边出台”和“绕开”公平竞争审查等问题仍然存在，尤其是市县两级政府部门不当干预市场的行为还有待进一步规范。
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瞭望智库：关于加快建设全国统一大市场，中央提出“五统一、一开放”的基本要求，这一框架如何体现对传统市场分割问题的系统性破解？当前推进中关键的制度性突破是什么？
尹艳林：其实，统一大市场建设，没那么复杂。简单来说，市场是一个交易场所或机制，也就是资源配置的地方，涉及交易主体、交易对象、交易规则、交易仲裁。政府在其中起着关键作用，决定谁能参与交易、能交易什么、在多大范围内交易、交易的规则制定、交易纠纷的解决，所以政府行为特别重要。
在我国市场建设中，地方保护带来的市场分割现象比较突出，无论是在交易主体、交易对象、交易规则、交易仲裁等方面都存在不一致、不统一的情况。中央提出“五统一、一开放”的基本要求，体现了对市场分割问题破解的系统性考虑。
比如，统一市场基础制度，就是确保各类市场主体在要素获取、市场准入等方面享受平等待遇；统一市场基础设施，就是从交通、能源、信息等基础设施方面，更好地便利交易，提高交易效率；统一政府行为尺度，就是要避免政策执行尺度的“选择性落实”“偏差式执行”、行政执法尺度的“同案不同罚”“畸轻畸重”、行政审批尺度的“地方壁垒”“部门梗阻”等，减少对市场的直接干预；统一市场监管执法，就是要建立健全统一的市场监管规则和标准，制订统一的市场监管法律法规和技术标准，避免“选择性”执法；统一要素资源市场，就是要进一步破解各类要素流通不畅问题，持续扩大对内对外开放，这是构建全国统一大市场的重要方向和动力引擎，推动国内市场与国际市场深度融合，不断提升我国市场的国际化水平和影响力。
当前，推进统一大市场建设，关键的制度性突破，就是建立和落实地方政府行为负面清单，规范地方政府行为。严格落实“全国一张清单”管理模式，严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单，维护市场准入负面清单制度的统一性、严肃性、权威性。规范政府行为还是要有效规范地方政府的权力，核心就是进一步厘清政府和市场关系，加快政府职能转变，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。
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瞭望智库：最新数据显示，今年上半年内需对GDP增长的贡献率为68.8%，其中最终消费支出贡献率为52%，是经济增长的主动力。那么扩大内需的具体政策如何通过统一大市场建设来放大效果呢？
尹艳林：统一大市场建设可通过降低交易成本、提高配置效率等途径扩大内需。通过打破地域壁垒、优化资源配置、降低制度性交易成本，统一大市场建设显著扩大了内需规模并提升其质量。比如，河南通过清理4218件妨碍公平竞争的政策，推动企业跨区迁移时间缩短70%，降低制度性成本。河南855家医疗机构实现检验结果互认，节约患者支出5.21亿元。
建设统一大市场，能显著提高消费品以旧换新的政策效果，主要通过破除市场分割、优化资源配置等方式解决当前政策实施中的堵点，具体可从以下方面体现：
打破地域限制，扩大政策覆盖范围，避免“补贴仅限本地企业或产品”“外地企业准入门槛更高”等现象。例如，允许外地企业平等参与以旧换新活动，消费者可跨区域享受补贴，既让消费者有更多选择，也让优质企业能扩大市场份额，提升政策对消费的拉动作用。建议建立全国性补贴互通平台，实现“消费者全国申领、企业跨省核销”。
要求各地执行统一的准入标准、补贴规则和审核流程，减少对本地企业的偏袒，降低消费者换购成本，从而激发消费意愿。例如，外地回收企业可公平参与本地废旧物资回收，避免本地企业垄断导致的回收价格偏低、效率低下等问题，让消费者在以旧换新中获得更合理的旧物折价，同时推动废旧资源在更大范围内实现再利用，增强政策的生态和经济双重效益。
可设计“中央基础补贴+地方加码补贴”模式，中央财政承担普惠性补贴，生产大省额外提供1%-3%的“产地加码补贴”，既吸引全国消费者流向制造中心，又缓解地方财政压力。例如，广东若对家电提供额外补贴，可提升全国消费者购买本地产品的积极性。区块链技术应用可防止“异地套补”，通过商品流向追溯和税务数据互通，确保财政资金安全。苏宁易购线上订单增长81%，其线下门店提供跨区域配送和旧机回收，实现“全国买、就近送”。
统一大市场通过扫清地方保护主义带来的市场分割障碍，让以旧换新政策更精准、高效地触达消费者和企业，放大政策对消费升级、产业循环的促进作用。
此外，建设全国统一大市场同样有助于提高落实带薪休假政策的效果：
全域休假调度避免“潮汐式拥堵”。通过企业休假计划备案与景区预约系统联动（如河南“全省一码通”年票），政府可实时监测区域客流，动态调整促销活动时段。例如洛阳牡丹文化节期间，人社部门引导企业分段休假，使游客量峰值波动降低40%。
2025年8月10日，游客在宁夏中卫市沙坡头区观看烟花表演。新华社发（袁宏彦 摄）
跨区域政策互认降低流动成本。例如河南推出“省级文旅消费券全省通用”，并开发“全省一码通”年票，游客凭此可在少林寺、龙门石窟等全省景区无障碍消费。此举消除异地消费壁垒，2025年上半年河南跨市游客占比提升至58%（同比增加12%）。市场一体化推动文旅企业跨区域投资，旅行社依托带薪休假需求增长，开通“郑州—安阳—开封”跨城专线，串联世界遗产景区，降低游客交通成本30%。
未来可以进一步建立跨省休假消费积分互认机制（如长三角试点）；推广智能监测平台，动态调配区域接待资源；带薪休假与市场一体化的深度融合，本质是以劳动者时间自主权重构消费时空格局，实现“休得了假、花得畅快、体验更好”的良性循环。
（来源：瞭望智库）
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