公共产品是指具有使用非竞争性和受益非排他性的产品或服务，在经济学中是对应于私人产品的概念。公共产品与私人产品（商品）共同构成社会总产品（服务）。市场经济的发展有不断扩大社会总产品私人属性（商品或资本）的倾向，对公共产品的生产供给会产生不断加大的挤压效果。这是一些西方国家形成大市场、小政府模式的重要原因。

中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，是具有中国特色、符合中国实际的现代化。必须既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动商品生产全面转向高质量发展；也更好发挥政府作用，推进公共产品全面提质升级，使其整体和长远保障能力加快从有没有转向好不好。

结合我国实际，除去国防、外交、行政管理等服务外，现阶段我国公共产品（纯公共产品、准公共产品）主要包括基础设施体系、市政设施体系、公共服务体系（教育、医疗、保障性住房、环境保护设施等），其与私人产品共同组成社会总产品，对人民生活和经济社会发展非常重要。

当前形势下，公共产品全面提质升级是一项需要大规模展开的实践探索，是更加积极有为的宏观经济政策及时加力提效的有效手段。

图为2025年10月10日拍摄的停靠在南京动车段南京南动车运用所存车线上的列车（无人机照片）。新华社发（杨素平摄）

文 | 张立群 国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员

编辑 | 谢芳 瞭望智库

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从“有没有”转向“好不好”

新中国成立初期国民经济发展的基础非常薄弱。在集中力量推动工业化，集聚全国各类资源加快工厂建设的同时，公共产品供给保障能力虽有显著提高，但受资金总量、资源总量有限的约束，公共产品供给保障能力增强主要配合工业生产体系迅速发展的需要。

这一时期，与工业生产相关的能源、交通等相关基础设施能力显著提高，与农业相关的水利设施、与江河洪水治理相关的水利体系也得到显著加强。公共服务方面，基于社会主义制度，教育、医疗、住房等公共服务体系普遍建立。

总体看，至改革开放前，中国的公共产品建设运行主要是政府主持、财政资金支持、规划与计划指导的模式。受资金、资源有限的约束，发展步伐不是很快，但基于整体和长远目标的考虑比较突出。这些在骨干交通线路布局、重大关键保障能力建设、农田水利系统发展等方面均有较突出表现。

改革开放后，随着放权让利的持续推进，市场调节被引入且调节范围持续扩大，公共产品的发展模式也发生重大变化——从整体和长远目标更多转向局部和短期目标，从财政资金支持为主转向市场化融资（后续仍需财政资金保障）支持为主，从国家规划和计划引导转向地方领导决策。

这一模式下，公共产品的发展步伐显著加快。放权让利极大地激发了居民的消费活力、企业的生产活力、地方政府的投资活力，从而推动了经济持续高增长。地方政府财力（包括土地财政）极大增强。由于地方经济发展离不开基础设施、市政设施、公共服务等公共产品支持，因此由地方政府主导的公共产品建设极大提速、发达地区可称为迅猛发展。

然而，公共产品发展的均衡性和协调性都不够。由于是以地方政府为主体推动，在财政分灶吃饭的背景下，各地公共产品发展呈现各显其能的特点。发达地区和欠发达地区间公共产品发展的差距明显扩大、不均衡特征比较突出，大城市与中小城市之间存在明显差距。基础设施布局在城市间、城乡间、区域间的差距仍然较大，缺少整体系统布局考虑；交通、电信、电力、水利、园林等基础设施缺少系统协调和区域顺畅衔接，影响了其综合效益的充分发挥。

此外，公共产品发展主要关注当前和短期目标，中长期保障能力明显偏低。无论是基础设施、市政设施，还是公共服务设施，大多存在重当前、重速度和成效，轻整体和长远保障能力的倾向。基础设施、市政设施建设在一定程度上存在重地上、轻地下的倾向；在管网智能化方面，仍存在技术不成熟、复杂环境适应性不高等问题；水网与其他基础设施的衔接缺少统一规划，水网设施的区域布局和城乡布局不均衡；部分城市防洪排涝能力仍明显不足。

这表明，我国公共产品供给保障能力仍有待进一步提升。其在大中小城市间的布局不均衡，保障水平不均等问题，制约了中小城市产城融合水平提高和人气度提高，限制了其融入以大城市、中心城市为核心的城市群，进而也限制了以城市群为主体形态的新型城镇化步伐。城乡结构变化是经济结构变化一条非常重要的脉络，关联着收入分配结构变化、需求结构变化、产业结构变化、区域经济结构变化等多个方面，其推进受阻较大程度制约了经济增长的结构性推动力量形成和释放。

因此，推进公共产品全面提质升级，加快从“有没有”转向“好不好”是高质量发展新阶段一项重大而紧迫的新课题。

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公共产品全面提质升级的关键步骤

当前中国正在加快实施以人为本的新型城镇化战略，着力优化“人、产、城”布局，加快提高城市数智治理和绿色低碳水平，城镇化进入科学完善城市体系整体布局、全面提升城市体系质量和水平，显著提高城市体系承载能力的发展新阶段。

公共产品全面提质升级须与新型城镇化战略紧密配合、良性互动。为此须着力加强公共产品建设运营对整体和长远目标的保障能力，加强对国家重大战略和重要安全的保障能力。特别需要着力解决既往基础设施和公共服务体系发展不平衡、不协调问题，加快补齐中小城市、欠发达地区公共产品的突出短板。从关注一地、一时的建设需求转向关注整体和长远的建设需求，通过相关体制机制调整有效提高公共产品保障整体和长远发展的能力。公共产品建设发展须有顶层设计进行纲领性、全局性指导，须大力加强全国层面的国土空间布局综合规划工作，并据此制定全国公共产品建设总体布局纲领。总体布局纲领须和各专项规划、各地方规划、城镇发展规划等精准对接，共同构成指导全国公共产品建设布局的完整规划体系，并在指导公共产品建设布局过程中，以一定年度为单位持续进行动态调整，确保其对整体长远发展布局指导的科学性和可操作性。

公共产品全面提质升级还须建立可靠的质量保障制度。公共产品是基于公益性、普惠性、兜底性原则，关注的重点不是价值回报，而是其使用价值的质量、可靠性和持久性。为此公共产品建设项目发包和验收须有严格的标准和制度，通过建立完善相关制度使项目建设、验收、运营的责任链高度透明，使发现质量问题可追溯、可倒查。对公共产品相关的各种工程项目（包括建设过程验收、运营过程考核等），须建立严格有力的奖惩机制，从政绩评价、经济奖惩等方面形成有效激励和约束。适应高质量发展和人民美好需求增长的形势，及时提高各类公共产品质量的国家标准，持续提高公共产品体系保整体、保长远的能力和水平。

公共产品全面提质升级要解决的最紧迫问题是建设资金如何保障和运营资金如何平衡。须着眼于中长期财政收入的成长性，把保持当期财政收支和债务收支平衡目标，转向实现中长期财政收支和债务收支平衡目标。经过70多年的建设发展，中国式现代化已经积累了比较雄厚的物质技术基础。中国制造业增加值全球占比已近三分之一，拥有联合国国际标准产业分类（ISIC）的全部41个工业门类；面向未来，中国在人力人才资源、资金、技术等方面仍然有较全面充分保障；中国有14亿多人口、4亿多中等收入人口，在收入持续增长和共同富裕程度持续提高进程中，中国超大规模国内市场需求潜力巨大；经过长期探索，中国式现代化道路已经越来越清晰、越来越宽阔，幸福远景已十分明确。据此可以判断，中国中长期财政收入增长潜力巨大。超长期特别国债的发行空间非常大。财政收入在GDP中的占比可以随经济回升向好过程适度提高，以支持政府公共产品全面提质升级所需大规模财政支出中长期平衡的需要，支持政府维护更大规模、更强公益性、普惠性公共产品项目安全高效运营的需要。

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市场与政府关系的一次重要调整

市场调节难以解决宏观经济总量供大于求的失衡及其发展，必须依靠政府有效的宏观经济治理，依靠宏观经济政策逆周期、跨周期强有力的调节。及时充分地发挥政府投资关键性带动作用，有效增加企业订单，带动企业生产恢复、就业形势向好，带动企业投资和居民消费逐渐恢复、活跃。

因此，当前形势下公共产品全面提质升级是更加积极有为的宏观经济政策及时加力提效的重要手段。

从中国式现代化历史进程看，大规模公共产品提质升级活动，也是市场与政府、商品与公共产品、小我与大我关系的一次重要调整。由此市场和政府在商品和公共产品配置方面的各自职能将会更趋合理。因此，政府公共产品供给保障职能显著加强的过程，也将是中国特色社会主义制度自我完善一个非常重要的实践探索阶段。

（来源：瞭望智库）