近年来，国际形势急剧变化导致全球产业链重构，尤其是新冠疫情暴发期间的贸易中断，引发了各国对全球产业链布局的重新思考。

2023 年 1 月 9 日，一名海关工作人员在荷兰鹿特丹港望向停泊的货船。新华社/ 美联

近期，美国和欧盟等发达经济体出台了一系列措施，特别是美欧通过双边的贸易和技术委员会、多边的七国集团等平台强化在原料药、关键矿产、半导体、清洁能源等领域的所谓供应链安全合作。

美欧在保障所谓供应链安全上的合作实质何在，又有哪些特点？对国际分工体系有何影响？我们又该如何应对？

文｜张飚 中国政法大学政治与公共管理学院副教授

编辑｜李珅瞭望智库

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2020年新冠疫情暴发期间，美欧经济运转受到严重冲击。在欧盟，抗疫药品、个人防护用品和呼吸机出现短缺，电子制造业所需原料和部件无法及时交付并进入下一步生产，汽车制造业则受芯片供应不足的困扰导致停产停工。在美国，抗疫药品和个人防护用品也出现了严重短缺。部分电子制造业生产中断，甚至海运和陆运也出现了停摆。

2022年4月14日，在美国弗吉尼亚州阿灵顿的里根国家机场，旅客戴着口罩走在航站楼里。新华社发（沈霆摄）

在此背景下，美欧开始聚焦经济全球化带来的“负面效应”。用欧盟委员会（欧委会）内部市场专员布雷顿（Thierry Breton）的话讲，供应链危机的主要原因在于“全球化走得太远”，西方国家所依赖的供应链过度集中。因此，美欧必须全盘审视、识别其供应链的“脆弱”，以便应对供应链中断的“风险”，确保其“韧性”。2021年5月，欧委会率先发布《战略依赖和实力》报告，聚焦欧盟在原料药、矿产原材料、芯片、锂电池、氢能、云端技术等六大领域。一个月后，美国政府也发布了《关键供应链短期审查报告》，聚焦原料药和医疗用品、关键矿产和材料、半导体、大容量电池等四大领域。双方的结论高度相似。美欧都认为，在原料药、关键矿产、半导体等领域存在对中国的“战略依赖”。

为了降低这种“战略依赖”，美欧开始采取内外两重措施。对内，美欧都采取了立法、制定安全战略等方式。例如，在原料药领域，欧盟酝酿了《关键药品法案》以保障欧洲主要原料药的供应；美国则酝酿了《药品供应链风险评估法案》，以减少对所谓“高风险外国供应商”的依赖。在关键矿产领域，欧盟出台了《关键原材料法案》提升欧洲本土生产能力和回收能力；美国则出台了《通胀削减法案》，旨在减少对外国核心矿产的依赖。在半导体领域，欧盟颁布了《芯片法案》以扩大生产的公共和私人开支；美国则颁布了《芯片与科学法案》加大对半导体行业的补贴和研发力度。在安全战略层面上，欧盟出台了《经济安全战略》；美国则发布了《国家供应链韧性战略》。在外部，美欧双方试图借助盟友伙伴的力量，打造供应链。

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美欧双方的合作主要由双边和多边组成。

美欧“供应链安全”的双边机制主要通过贸易技术委员会（TTC）进行。贸易技术委员会由欧盟主动提议创立，2021年6月美欧峰会上获得时任美国总统拜登的同意。贸易技术委员会大约每半年召开一次会议，设定级别为“部长级”。会议初期由美欧双方共5名官员组成联合主席：2021年9月举行的首次会议，由当时的美国国务卿布林肯、商务部长雷蒙多、贸易代表戴琪，欧委会执行副主席维斯塔格、欧委会执行副主席兼贸易专员东布罗夫斯基等人参加。从2022年5月巴黎萨克雷会议开始，则由美欧双方各3名官员参加。贸易技术委员会下设10个工作组，每个工作组负责一个专门领域，由双方职能部门对接。其中，3号工作组专门负责“供应链安全”。

一是明确共同应对的所谓供应链安全领域。在首次匹兹堡会议上，美欧双方将原料药、核心矿产和清洁能源确定为“首批重点领域”；半导体则成为“专项议题”。

二是制定中长期合作规划。例如，在巴黎萨克雷会议上，双方宣布对美欧合作的主要内容进行了详细规划和长远考虑。

三是建立起特定合作机制。例如，美欧双方在2023年5月的吕勒奥会议上宣布，已经建立起关于半导体的“早期预警机制”和“透明机制”，分别用于在面临短缺时发出预警并向对方披露己方所采取的补贴措施。其中，“早期预警机制”对欧美企业是重大利好制度，对大众、福特等车企保障正常运转有显著帮助。针对核心矿产，在2024年4月的鲁汶会议上，美欧双方宣布建立了“矿产安全伙伴关系论坛”。

四是制定协同政策回应。在多次会议中，美欧双方就3号工作组“所取得的成就”、达成的共识和将会采取的措施发布声明，还会针对特别的问题发布专门声明。

美欧所谓供应链安全的多边机制主要通过七国集团（G7）进行。虽然七国集团名义上以国家为成员单位，但是欧盟长期在议题参与、公报撰写等方面发挥了重要作用，因此已被视为“第八成员”或“不计数成员”。七国集团在2021年英国康沃尔郡举办的峰会上将供应链安全问题首次作为主要议题提出，随后成为固定议题。

一是探讨集体回应策略。例如，在2022年德国埃尔茂堡峰会上，七国集团集体表态称将会通过国际合作、政策工具和金融手段制定“前瞻性战略”以应对核心矿产资源供应链不稳定，特别就“风险评估、防范准备、威慑及应对的机制”开展深入合作。

二是建立集体行动方案。例如，在2023年日本广岛峰会上，美欧共同参与了“核心矿产安全五点计划”；随后又在今年6月的加拿大卡纳纳斯基斯峰会上，同意了“七国集团核心矿产行动方案”，推动关键矿产“负责任的生产与供应”多元化和“基于标准的关键矿产市场发展”。

三是试图借助七国集团，带动更多的国家参与到所谓供应链安全的行动中。例如在2023年的广岛峰会上，七国集团成员特别提出带动更多国家参与“韧性供应链”建设，打造伙伴关系。

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美欧双方在供应链方面的合作：一是扩大了跨大西洋合作的范围，将供应链安全作为比肩贸易、技术的重大议题植入双边关系；二是围绕着原料药、核心矿产资源、清洁能源和半导体四大领域进行政策协调、信息交流、机制建设等，充分发挥政府间合作的作用。三是双方的合作影响了部分发展中国家将同中国的经济交往“安全化”。例如，欧盟和印度以美欧为模板，建立起欧印贸易技术委员会，就供应链的所谓“安全风险”进行讨论。

2023年11月14日，位于法国特拉普的一家电动汽车电池回收工厂。新华社/路透

但未来，美欧供应链合作并不会一帆风顺。一是美欧虽然将对中国的“过度依赖”视为所谓供应链安全风险，但实际上这仅仅存在于有限的几个领域。美欧之间的依赖更为全面深刻。根据英国查塔姆研究所的数据，美欧不仅互为第一大贸易伙伴，而且60%的美欧货物贸易都是“企业内贸易”，即美国的母公司从欧盟的子公司进出口，或是位于欧盟的母公司从美国的子公司进出口。这意味着美欧之间的依赖远远超过了双方对中国的依赖，美欧之间存在的“风险”远大于中国对美欧的“风险”。

二是美欧追求所谓供应链安全的终极目标存在差异。虽然美欧都希望建立起稳定、安全的供应链体系，但欧盟的核心理念是“去风险”，减少对第三方的依赖，逐渐建立起更为有效的基于多边主义的全球供应链体系。然而美国的目标是确保其在全球的经济霸权，建立起确保美国战略安全的全球供应链体系。

三是双方目标的差异导致美欧对待中国的立场并非完全一致。前美国贸易顾问纳瓦罗曾称“中国利用不公平的贸易手段控制了供应链的各个方面”。然而，欧盟并不认为所谓供应链安全问题来自中国有意图的操控。在欧盟视角下，中国兼具合作伙伴和竞争对手等多重身份。

面对欧美的举动，中国宜保持战略定力，做出自己的回应。一是坚持推动经济全球化，用实际行动证明中国对全球供应链而言是稳定器、稳定锚。二是对所谓供应链安全问题采取开放交流的态度。虽然中国被美欧“甩锅”供应链安全“风险”，但中国需要更好地说明自身的立场，减少外界的误解和误判。三是强化同全球南方国家的合作，团结起来共同应对全球供应链中可能出现的风险挑战。

（来源：瞭望智库）