这部“绿色法典”为全球生态环境治理注入更多确定性
8月15日，“生态环境法典施行第一案”，即全国首例适用该法典的低频噪声污染责任纠纷案在浙江衢州衢江区人民法院开庭并当庭宣判。同一天，《中华人民共和国生态环境法典》正式施行。这是我国继民法典之后，第二部以“法典”命名的法律，标志着中国生态环境治理迈向法治化、体系化。
这部“绿色法典”，将为生态环境治理带来哪些深层次变革？其立法模式和制度设计又有哪些考量？近日，瞭望智库就相关问题专访全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员，中国法学会副会长吕忠梅。作为生态环境法典编纂工作的推动者，她全程深度参与立法的酝酿论证及草案起草、审议、完善等各个环节。
本文根据专访内容整理。
文 | 李秉霖 瞭望智库
视频 | 田文文 瞭望智库
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为全球生态环境治理注入确定性
这部法典实施有着五方面意义：
第一，政治意义。我国生态文明建设已形成系统完整的理论体系，积累了丰硕的实践经验。生态环境法典通过顶层立法，将生态文明建设的核心要义、价值目标转化为清晰可执行、可一体遵循的法律规范，把成熟的建设理念与实践成果转化为国家强制力保障的制度体系。
第二，法治意义。过去的法律更多考虑的是人与人之间的社会公平正义，而生态环境法典确立了人与自然生命共同体的规则，在传统社会公平正义的理念之上，建立起环境公平正义的理念，实现人与自然和谐共生。法典第一条便将“保障公众健康和生态环境权益”“维护生态安全”“推动绿色低碳发展”并列，确立“加快推进人与自然和谐共生的现代化”的核心价值主线。
第三，发展意义。过去西方国家认为经济的快速发展、严格的环境保护和制度成本之间是“不可能三角”，把发展和保护二元对立。生态环境法典非常重要的一个创新是把绿色低碳发展专门作为一编，就是要做到生产发展、生态良好、生活富裕，把“不可能三角”变成“稳定的三角”。不走西方“先污染后治理”的老路，坚持在发展中保护、在保护中发展，实现有序发展。实现协同推进降碳、减污、扩绿、增长，为国家长远发展确立了绿色低碳的法治新目标。
第四，法律体系意义。生态环境法典颁布，推动中国特色社会主义法律体系形成第八个法律部门，即生态环境法部门。区别于传统法律以人身、财产社会关系为划分标准，生态环境法典提出新的划分标准，以解决生态环境问题、协调发展与保护关系为核心，把不同法律部门的手段综合到一部法典当中，对于完善中国特色社会主义法律体系意义重大。
第五，国际治理意义。传统环境法起源于西方，将人与自然看作主体与客体的对立关系，把发展和保护二元对立。而我国这部法典，将人与自然共生共存共融的关系统筹纳入法律，注重衔接国际环境法治成果，为中国在气候变化治理等领域作出持续贡献提供法律指引和保障。
在全球生态环境治理充满不确定性的时代，中国以法典这种最确定的制度形式，积极应对气候变化、生物多样性丧失、环境污染等全球性挑战，为世界注入确定性。这种将绿色、低碳、循环理念深度融入发展主线的立法模式，为广大发展中国家特别是全球南方国家提供全新发展路径，为全世界构建生态环境治理国际秩序提供新方向。
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立法理念与模式的深刻转变
本次生态环境法典设计采用了“适度法典化”的核心理念，对现有生态环境领域法律法规进行分类处置。在法典实施后，要推动废止10部旧有单行法律，同时保留20余部仍具备适用价值的配套法律。
其中，生态环境法典第一千二百三十九条、第一千二百四十条创设了新的法律适用规则。这两项条款，打破了传统的“新法优于旧法、特别法优于普通法”适用原则。一方面，稳固法典的根本地位与权威，保证法典颁布实施后不会被频繁修订，也不会被零散的新规替代；另一方面，也让法典始终保持开放性与适应性。
由此，我国生态环境法律部门形成以法典为核心、25部单行法律相配套的格局。保留的单行法需要持续修订，同时还要开展新领域立法，这种开放性设计，能够避免法典陷于僵化，实现动态的“再法典化”，为未来进一步深化生态文明体制改革预留空间。
图为游客在湖北省宣恩县狮子关景区游玩（2026年7月20日摄，无人机照片）。新华社发（王法钧摄）
回望这次法典编纂，其实释放出一个非常重要的信号。党的二十大报告提出“统筹立改废释纂”，增加一个“纂”字，把法典编纂明确列为重要立法工作形式，这意味着我国立法理念与立法模式的深刻转变。
过去，我们更多是摸着石头过河，成熟一部就制定一部。但实践当中可以看到，不只是生态环境领域，不少领域的法律都暴露出碎片化的问题。不同时期出台的法律存在规则冲突，不同部门牵头制定的法律，也容易出现职责交叉矛盾。
正是面对这样的现实，法典编纂这种体系化立法方式应运而生。立法工作从过去“成熟一个、制定一个”的单行立法模式，转向以统一价值目标、统一规范体系、统一裁判尺度为导向的集成性立法。
生态环境法典并非对30余部生态环境法律、100多件行政法规、1000多件地方性法规的简单汇编或机械堆砌，而是对生态环境治理逻辑与法治思维的系统性重塑。
比如，现在绿色循环资源利用的一个突出问题就是地方壁垒、属地分割。无论多有利用价值的工业、生活副产品，一旦被定性为固体废物，就可能面临“本地产生、本地处置”，跨区域流通受限，造成大量可利用资源浪费。
以地沟油为例，它其实是优质的生物质能材料，甚至可以加工成生物柴油、航空燃油，在国际绿色减排体系中价值很高。欧盟出台的一些法规要求，在欧盟机场供应的航油中要掺入一定比例的可持续航空燃料，地沟油制生物柴油正是重要原料来源，然而地沟油主要集中在餐饮企业，单个城市产生量有限。
因此，为打破地域限制、集中处置，法典从两个层面破除壁垒：一是明确规范回收渠道，严格禁止非法收运；二是打破地域限制，依托联单管理制度，对地方壁垒中一些流通性环节打通路径，做出相应规定。
当然，法典主要是完成顶层制度设计，事实上后面还需要很多配套的规范。国务院印发《美丽中国建设“十五五”规划》，国家发展改革委出台循环经济相关政策，各有关部门正在推进配套规章，将对相关问题进一步细化明确。
以跨区域协同执法为例，具体如何开展协同执法，还需要配套标准予以支撑，这类实操细节，法典难以一一详尽规定。但法典已经确立协同的方向、标准与目标，为后续制定配套规章提供了上位法依据，这也是法典最主要的一个功能。
生态环境法典的完成，也预示着未来我国还可能诞生第三部、第四部乃至更多法典。这标志着我国立法理论与立法方式发生重大变化，从过去追求“有没有”法律，转向现在追求法律“好不好、管不管用”，真正让法律发挥固根本、稳预期、管长远的功能。
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制度设计背后的重要考量
法典编纂的过程，正好是全民讨论“十五五”规划的过程。法典中，污染防治编更多关注人怎么活得更好，生态保护编是让自然生态系统能够活得更好，绿色低碳发展编则是让人和地球、子孙后代都能够活得更好。
污染防治是治标，产业转型才是治本。政府怎么监管、企业怎么排放、公众怎么参与、损害怎么赔偿，现在都有了刚性遵循，法院既要做环境红线的守护者，也要做合法市场经营主体的护航者。对于企业而言，只有主动拥抱绿色低碳发展才能够长久生存，拒不整改会面临高额罚款、责令关停，严重的要追究刑事责任。
“十五五”规划确立的绿色发展目标，在法典中通过强制性规范、激励性规范、倡导性规范三类不同的规范形式予以体现。“十五五”时期提出协同推进降碳、减污、扩绿、增长，确立以碳牵引推动绿色低碳转型，我们将降碳的要求体现在各个层面，在法典通则一般规定中作出相应表达。
循环经济是实现“双碳”目标的重要战场，只有经济循环起来，才能将资源利用效率最大化，“双碳”目标才能真正实现。调研发现如果仅靠废旧电池、旧衣服等末端回收，很难真正让经济循环起来。新能源电池回收也是一个新课题。我们规定整车企业要承担动力电池回收主体责任，但是不可能每家车企都能自建完整的回收处置体系，那么就需要专业新能源车电池处置利用工厂，使每一种新能源的电池都可以实现梯次利用，比如汽车不能用了，可以把它再打包在电动摩托小车上，但如果每个型号的电池都建一条生产线，那么企业承担的成本巨大。
循环经济本身在投资周期和回报之间有错位，过去是经济不循环，现在是循环不经济。针对这样的情况，法典确立生产者责任延伸制度，将制度覆盖延伸至绿色设计、绿色制造、绿色销售、绿色消费、循环再利用的产品全生命周期。同时，也要通过绿色金融、税收优惠以及必要的财政补贴等政策，鼓励循环经济企业的发展，实现既循环又经济，激发经营主体推动绿色低碳转型的动力。这也是法典制度设计背后的总体考量。
图为2026年3月15日在安徽省黄山市歙县雄村拍摄的新安江沿岸风景（无人机照片）。新华社发（郑宏 摄）
随着生态环境保护持续推进，群众的关切也在发生着变化。过去，大家更关注天蓝不蓝，水清不清，如今更关心居住生活里的环境问题，比如面对广场舞、高音喇叭、装修扰民等生活噪声困扰，现在群众在家门口就有了解决渠道。
法典确立了生态环境损害赔偿制度，因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当依法承担赔偿责任。公众可以通过投诉举报、检察公益诉讼等渠道维护自身和公共环境权益。
对每个人而言，我们向往开窗可见蓝天白云，外出能够见到清水绿岸、鱼翔浅底，期盼吃得安全、住得安心，但良好的生态环境，也需要全社会共同营造。比如可以在日常生活中践行绿色消费、低碳出行，拒绝一次性塑料制品、抵制过度包装；也可以参与生态公益活动。当发现污染和生态破坏行为时，借助公众参与渠道举报、提供线索，助力监管与司法办案。
法典落地，也呼吁全社会树立这样的意识：我们每个人既是良好生态环境权益的享有者，也要成为生态保护的参与者、志愿者与监督者。
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树立体系化的法治思维
从当前来看，法典落地实施最需要抓好三方面工作：
第一，是抓紧完成法律法规的集中清理工作。过去我国有30余部生态环境法律、100多件行政法规、1000多件地方性法规。再加上大量司法解释、部门规章。全国人大已经向国务院、两高以及各地人大下发通知，按照全国人大部署，开展法律清理工作，凡是与法典规定不一致的，要予以废止或修改。
第二，要尽快补齐法典实施的配套法规。法典确立了框架，但很多实操问题还需要配套规则细化。最高人民法院已经出台首部司法解释，专门解决法律时间适用衔接问题，明确8月15日法典施行前后，已经受理、尚未审结的案件如何适用法律。我们也看到，不少地方人大也在抓紧修订原有地方性法规，研究制订新的配套法规，这一步非常关键。
第三，也是至关重要的一点，就是要转变法律适用思维，真正在法典时代体系化理解、适用法律。过去是单行法时代，可以就这部法律谈这部法律，但是进入法典时代，如果我们还是按照过去的单行法思维来理解，后面实施的很多制度可能沦为空转。这就要求执法人员、司法人员，要从法典的立法目的、基本原则、价值取向出发去解读条文，充分把握不同制度之间的内在关联。
比如污染防治编，把大气、水、土壤污染防治放在优先位置，其中水污染又区分淡水和海水，将原来海洋环境保护法里面的海洋污染防治的部分整合进来，核心就是要落实陆海统筹理念。海洋污染很大一部分来自陆源，船舶污染也源自陆上，正所谓“治海不治河等于白治”。治理淡水污染，就要考虑它会不会对海洋带来危害，治理海洋污染，也要兼顾和淡水水系之间的相互关系。
因此，无论是负有法律执行、法律适用、法律监督任务的各个部门，还是负有守法义务的公民，都要学懂、吃透这部法典，树立体系化的法治思维，让法典的各项规定真正落地见效。
（来源：瞭望智库）
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